החלטה בתיק בג"ץ 5272/05

המישנה לנשיא מ' חשין:

           עתירה למניעת שיחרורם של כארבע-מאות אסירים פלסטינים המרצים את עונשם בבתי-הכלא בישראל בעבירות ביטחון למיניהן. העתירה הוגשה ביום 1.6.2005 - בשעות אחרי-הצהריים של היום שלפני היום שנקבע לשיחרור - וקבענו את השמיעה לשעות הערב המאוחרות של אותו יום, לשעה 20:30. לעת לילה קראנו את העתירה ואת תשובתה הכתובה של המדינה - שתיהן מחזיקות עמודים רבים - והוספנו ושמענו טיעונים על-פה - טיעונים לא-קצרים - מפי באי-כוח בעלי-הדין. אחרי כל אלה באנו לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות. כך הודענו לבעלי-הדין, בהוסיפנו כי מפאת השעה המאוחרת ניתן נימוקינו בנפרד. הגיעה עת נימוקים.

הערת פתיחה

2.        הליך שיחרורם של אסירים פלסטיניים הפך ריטואל קבוע. משמחליטים הממשלה והגורמים המוסמכים - מטעמים מדיניים וביטחוניים - על שיחרור אסירים פלסטינים המרצים עונשם בעבירות ביטחון, באים לפנינו עותרים - אלה העותרים שלפנינו ועותרים אחרים - ומבקשים כי נמנע השיחרור. העתירות - רובן ככולן - משמיעות אותנו טענות זהות או דומות, ובית-המשפט דוחה, וחוזר ודוחה, אותן טענות; וגם כאן: מטעמים החוזרים על עצמם שוב ושוב. ריטואל זה חוזר על עצמו כבר שנים לא-מעטות, ועמדנו עליו לפני למעלה מחמש שנים וחצי, בפתח דברינו בבג"ץ 9290/99 מ.מ.ט. מטה מותקפי טרור (ע"ר) נ' ממשלת ישראל (פ"ד נ"ד (1) 8, 12):  

ושוב מונחות לפנינו עתירות שתכליתן למנוע את הממשלה משחרר אסירים פלסטינים הכלואים בבתי כלא שבישראל. "ושוב" אמרנו, הואיל וכל אימת שהממשלה עומדת לשחרר אסירים פלסטינים מכילאם, באים עותרים לבית-המשפט וטוענים נגד החלטת השיחרור. העתירות עד-כה נידחו כולן, ומאותם טעמים עצמם.

3.        ולא-זו-בלבד שהעתירות - רובן ככולן - נסמכות על אותם טעמים שנידחו בעבר, אלא שרובן מוגשות זמן קצר - חלקי ימים או שעות ספורות - לפני המועד המיועד לשיחרור האסירים. העותרים מבקשים למנוע את השיחרור שעות ספורות לפני המועד המיועד לשיחרור, ובתי המשפט מוצאים עצמם נתונים בסד-זמנים נוקשה וקשיח, לוח-זמנים בלתי אפשרי ממש,  המחייב כי ההכרעה בעתירות תיעשה בדוחק זמן, לרוב בשעות הלילה המאוחרות, ולעתים קרובות מבלי שנוכל לפרט את נימוקי ההכרעה בגופו של פסק הדין.

4.        כך היה אף בעתירה שלפנינו, עתירה שהוגשה יומיים לאחר שנתקבלה החלטה על שיחרור כארבע-מאות אסירים ביטחוניים ופחות מיממה לפני המועד שיועד לשיחרור. לכאורה, מונחת לפנינו עתירה שהוכנה אף-היא בלוח-זמנים כפוי וקצר - פחות מיומיים לאחר שנתקבלה החלטת הממשלה - אלא שעיון בכתובים יגלה לנו כי מדובר בעתירה שהוכנה בקפדנות ובדקדקנות: העתירה מחזיקה עשרים-ואחד עמודים צפופי-שורות, ועיקרה חזרה על טענות משפטיות שנידחו בעבר ומיקצתה טענות חדשות הנוגעות לנסיבות השיחרור הנוכחי. אכן, העתירה שלפנינו אינה עתירה שהוכנה בחופזה ובלוח-זמנים צפוף. זוהי, על-פניה, "עתירת מגירה" - עתירה שהוכנה מבעוד מועד והמתינה במגירתם של העותרים ובאי-כוחם עד ליום בו יוחלט על שיחרור אסירים פלסטינים; או-אז נשלפה העתירה מן המגירה, הותאמה לנסיבות, והוגשה לבית-המשפט. להשלמה נוסיף עוד זאת, כי המדינה מצידה השיבה אף-היא תשובה מקיפה, תשובה המחזיקה שנים-עשר עמודים מנוסחים ומפורטים, וניכר בה בתשובה זו כי גם היא היתה מעין סוג של "תשובת מגירה" - תשובה שהוכנה מראש לטענותיהם הידועות של העותרים ונשמרה במגירה לעת-מצוא.

5.        הנה-כי-כן: העותרים מחזיקים ב"עתירת מגירה"; המדינה מחזיקה ב"תשובת מגירה"; והטיעונים ידועים ומוכרים. בנסיבות אלו אמרנו אל-ליבנו: מדוע לא נכין גם אנו פסק דין שהוא מעין "פסק דין מגירה" - פסק דין שירכז את עמדת בית-המשפט בטענותיהם החוזרות ונישנות של עותרים, פסק דין שבימים-יבואו נוכל להפנות אליו עותרים מבלי שנידרש להתייחס באופן פרטני לטענות ולסוגיות שכבר הכרענו בהן בעבר. אמרנו - והחלטנו. בהחלטתנו שלהלן נעשה אפוא כמיטבנו להעלות, בתמצית, את עמדת הפסיקה בסוגיות שהועלו לפנינו ואשר הוכרעו בעבר, ולמען הסר ספק נבהיר כי אין בו בפסק דין כדי למנוע בעתיד השמעת טענות חדשות או טענות הנסבות על גופו של עניין. משאמרנו דברים אלה שאמרנו, הבה ניפנה לגופם של דברים: לעובדות המקרה, ובעקבותיהן - לטענות המוכרות ולטענות שאינן מוכרות והנסבות על נסיבות המקרה שלפנינו.

עיקרי העובדות שלעניין

6.        במהלך חודש פברואר 2005, וכחלק ממאמציה של ממשלת ישראל לסייע ליושב ראש הרשות הפלסטינית ולכוחות המתונים ברשות, הסכימה ישראל לשחרר תשע-מאות אסירים ועצירים פלסטינים שידיהם אינן מגועלות בדם-אדם; ובלשון המקובלת: אסירים ועצירים "ללא דם על הידיים". בסמוך לאותה הסכמה החליטה הממשלה להמליץ לפני הגורמים שהסמכות בידיהם להורות על שיחרור מוקדם של אסירים ועצירים - נשיא המדינה והמפקדים הצבאיים באיזור (הגורמים המוסמכים) - לשחרר, בהתאם לקריטריונים שנקבעו בהחלטה, חמש-מאות אסירים ועצירים פלסטינים. הגורמים המוסמכים עשו על-פי ההמלצה והחליטו על קיצור תקופת העונש של אסירים ועצירים פלונים. העותרים שלפנינו, או מיקצתם, הגישו עתירה למניעת שיחרורם של אותם חמש-מאות אסירים (בג"ץ 1539/05 משל"ט - מכון משפטי לחקר הטרור וסיוע לנפגעיו נ' ראש הממשלה, טרם פורסם), אך עתירתם נדחתה (ביום 16.2.05), והאסירים שוחררו.

7.        ביום 29.5.2005, ובהמשך לאותה החלטה מחודש פברואר, החליטה ממשלת ישראל (בהחלטה מס' 3639) להמליץ בפני הגורמים המוסמכים לשחרר ארבע-מאות אסירים ועצירים פלסטינים בהתאם לקריטריונים שנקבעו בהחלטת הממשלה מן הימים 6.7.2003 (החלטה מס' 468)  ו-27.7.2003 (החלטה מס' 6069), למעט התנאי שלפיו לא ישוחררו אסירים שריצו פחות משני שלישים מתקופת המאסר שהוטלה עליהם. כן הוחלט כי רשימת האסירים והעצירים המומלצים לשיחרור תאושר בידי ועדת השרים לטיפול בשיחרור אסירים פלסטינים, וכי ריכוז הפעולות לביצוע השיחרור ייעשה על ידי ועדה מתאמת בה יטלו חלק נציגי כל הרשויות שיש להן נגיעה לעניין ובראשות מנכ"ל משרד המשפטים. נעיר כי אותן שתי החלטות ממשלה משנת 2003 לא הוצגו לפנינו, אך בא כוח המדינה הודיענו בכתב ועל-פה כי אותם תנאים לשיחרור כוללים, בין השאר, תנאים אלה: האסירים שישוחררו אינם אסירים שהורשעו במעורבות בפיגועים בהם נפגעו בני אדם; האסירים שישוחררו אינם אסירים אשר נשפטו בעבר בעבירות ביטחונית ושוחררו כחלק ממחווה במיסגרת תהליך מדיני או חילופי שבויים; וכי כל אסיר ועציר יחוייבו  - כתנאי מוקדם לשיחרור - לחתום על כתב התחייבות שלא לשוב ולעסוק בפעילות טרור או אלימות כנגד מדינת ישראל ואזרחיה.

8.        בעקבות החלטת הממשלה, ובאותו יום, החליטה ועדת השרים להמליץ בפני הגורמים המוסמכים על שיחרורם של שלוש-מאות-תשעים-ותשעה אסירים פלסטינים ועציר פלסטיני אחד שנכללו ברשימה שגיבשה הוועדה המתאמת בראשותו של מנכ"ל משרד המשפטים. הגורמים המוסמכים נעתרו להמלצת הממשלה וועדת השרים, והורו על שיחרורם המוקדם של האסירים והעציר הפלסטינים שנכללו ברשימה. כפי שנמסר לנו, שניים מן האסירים שנכללו ברשימה סירבו לחתום על התחייבות שלא לחזור ולעסוק בטרור, ולפיכך נצטמצמה אותה רשימה לשלוש-מאות-תשעים ושמונה אסירים ועציר אחד.

9.        מועד השיחרור נקבע ליום 2.6.2005, החל בשעה חמש לפנות בוקר, וכאמור לעיל, כיומיים לאחר החלטת השיחרור, ופחות מיממה לפני מועד השיחרור המיועד, הגישו העותרים את עתירתם שלפנינו.

           על רקע כל אלה, הבה נידרש עתה לטיעונים המועלים בעתירה. 

המיסגרת המשפטית

10.      כפי שהסברנו למעלה, בית-משפט זה אישר, וחזר ואישר, את הנוהג של שיחרור מספר רב של אסירים ועצירים ביטחוניים במיסגרות שונות, כגון בעיסקות חילופי שבויים, כמחוות דיפלומטיות ובהסכמים מדיניים או ביטחוניים. ראו, למשל: בג"ץ 9290/99 מ.מ.ט. מטה מותקפי טרור (ע"ר) נ' ממשלת ישראל, לעיל; בג"ץ 8791/99 בוים נ' ממשלת ישראל, טרם פורסם; בג"ץ 6337/03 מטה מותקפי הטרור נ' ראש הממשלה, לא פורסם; בג"ץ 2753/03 קירש נ' הרמטכ"ל, פ"ד נז(6) 359; בג"ץ 914/04, 918 ארגון נפגעי הטרור הערבי הבינלאומי נ' ראש הממשלה, טרם פורסם; בג"ץ 1671/05 אלמגור - ארגון נפגעי טרור נ' ממשלת ישראל, טרם פורסם; בג"ץ 1539/05 משל"ט - מכון משפטי לחקר הטרור וסיוע לנפגעיו נ' ראש הממשלה, לעיל. על רקע עמדה עקבית זו של בית-המשפט - מהן טענות העותרים ותישמענה?

11.      טענתם הראשונה של העותרים היא, כי הממשלה פעלה בחוסר סמכות לעת שהחליטה על שיחרורם של האסירים. וכל כך למה? אלא שלטענתם הסמכות לשיחרור נתונה על פי חוק בידי גורמים אחרים, קרא, בידי נשיא המדינה והמפקדים הצבאיים של האיזור. הממשלה, אין היא מחזיקה בסמכות לשחרר אסירים מכילאם קודם שסיימו לרצות את עונשם, ומכאן שבהחליטה את אשר החליטה פעלה הממשלה בחוסר סמכות. המסקנה הנדרשת מכאן מסקנה אחת היא, לאמור: כי דין החלטת הממשלה להיבטל. אלא שטענה זו נדונה כבר ונדחתה בפסק-הדין שניתן בעתירתם הקודמת של העותרים (בג"ץ 1539/05 - משל"ט), בו הסברנו כי ממשלת ישראל אינה משחררת אסירים אף לא מחליטה - מבחינה משפטית פורמלית - על שיחרורם. הממשלה אך ממליצה בפני הגורמים המחליטים על שיחרור האסירים, ומותירה את ההחלטה בידי אותם גורמים הפועלים כסמכותם ובמיסגרת שיקול הדעת והסמכויות שהיקנה להם החוק. וכאמור שם:

הסמכות להחליט באשר לשחרור האסירים קודם גמר ריצוי עונשם אינה מסורה לידי הממשלה. אכן, בסמכותה של הממשלה להביא את רשימת האסירים המיועדים לשחרור בפני הגורמים המוסמכים. הם ולא היא ישקלו האם ראוי לשחרר את האסיר הניצב בפניהם. מתגובת המשיבים לעתירה עולה כי כך היה בעבר (ראו סעיף 17 לתגובה) וכך יהיה גם במקרה שלפנינו, בו אסיר אחד יובא בפני נשיא המדינה ויתר האסירים המיועדים לשחרור יובאו בפני מפקדי האזור (לאחר שנשפטו בבתי דין צבאיים). אכן, חזקה על הגורמים המוסמכים (נשיא המדינה ומפקדי האזורים יהודה ושומרון ועזה) כי יפעילו את סמכותם כדין

נסכים, כמובן, כי תשובה זו לטענת העותרים, ניחוחה ניחוח הוא של תשובה משפטית-פורמלית. ואולם זה דרכו של עולם, שטענה משפטית-פורמלית תיתקל בתשובה משפטית-פורמלית אף-היא. בתשובה לשאלה הודיענו בא-כוח המשיבים כי בעלי הסמכות עשו כסמכותם וחתמו על צווי השיחרור הנדרשים.